Karolin Seitz, Global Policy Forum

Seit mehr als drei Jahren wird im Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen über ein völkerrechtliches Abkommen diskutiert, das Unternehmen weltweit zur Einhaltung der Menschenrechte in ihren Geschäftstätigkeiten verpflichten soll (sogenannter „Treaty-Prozess“).

In die Wege geleitet wurde dieser Prozess aufgrund der Unzufriedenheit einiger Staaten und zivilgesellschaftlicher Organisationen mit den bestehenden UN-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechte, die nicht nur zögerlich und meist ohne verbindliche Vorgaben umgesetzt werden, sondern auch konzeptionelle Schwächen aufweisen.

Erheblichen Regelungsbedarf besteht insbesondere hinsichtlich der Aktivitäten transnational agierender Unternehmen. Für Opfer von Menschenrechtsverstößen durch Unternehmen ist es fast unmöglich, Mutterkonzerne für die Verstöße ihrer Tochter- und Zuliefererbetriebe gerichtlich zur Verantwortung zu ziehen. Ganz im Gegensatz dazu können transnational agierende Konzerne sehr wohl andere Staaten wegen vermeintlicher „unfairer Behandlung“ und Verlusten von durch Investitionsabkommen versprochenen Gewinnen vor Schiedsgerichten verklagen.

Das Deutsche Institut für Menschenrechte erklärt in seiner Stellungnahme zum Treaty-Prozess von März 2018, warum ein verbindliches Abkommen aus seiner Sicht erforderlich ist:

„Die Notwendigkeit, menschenrechtliche Schutzlücken entlang globaler Liefer- und Wertschöpfungsketten zu schließen, ist unbestritten. Die UN-Leitprinzipien haben klargestellt, dass Staaten vor Menschenrechtsverletzungen Schutz gewähren müssen, die in ihrem Hoheitsgebiet und/oder ihrer Jurisdiktion von Wirtschaftsunternehmen verübt werden. Gastgeberstaaten müssen Präventivmaßnahmen treffen und ermitteln, Menschenrechtsverletzungen ahnden und Abhilfe schaffen. Bedauerlicherweise herrscht noch kein völkerrechtlicher Konsens darüber, inwieweit entsprechende Verpflichtungen auch für Heimatstaaten bestehen. Die bestehenden Schutz- und Rechenschaftslücken werden nicht geschlossen werden können, solange diese Verpflichtungen nicht völkerrechtlich verankert werden.“

Ein verbindliches Abkommen

Seit der Menschenrechtsrat im Jahr 2014 die Einsetzung einer zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe zur Erarbeitung eines verbindlichen Abkommens beschloss, tagte diese dreimal. Die dort stattfindenden Debatten stoßen auf wachsendes Interesse. Während im Jahr 2015 noch 60 StaatenvertreterInnen teilnahmen, beteiligten sich 2017 bereits 101 Länder und mehr als 200 VerterterInnen von zivilgesellschaftlichen Organisationen, Wissenschaft und Wirtschaft. Während der dritten Tagung der UN-Arbeitsgruppe diskutierten die Teilnehmenden über mögliche Elemente für das Abkommen, die von Ecuador als Vorsitz der UN-Arbeitsgruppe vorgelegt worden waren. Sie umfassen Vorschläge für Staatenpflichten, Maßnahmen zur Vermeidung von Menschenrechtsverstößen durch Unternehmen, die Verbesserung des Rechtszugangs für Betroffene, gerichtliche Zuständigkeiten, die internationale Zusammenarbeit und verschiedene Durchsetzungsmechanismen. Trotz gegenteiliger Bemühungen einiger Staaten einigte sich die Arbeitsgruppe schließlich darauf, den Prozess zu einem verbindlichen Abkommen weiterzuführen. Der Vorsitzende hat nun den Auftrag, informelle Verhandlungen über den weiteren Verlauf des Prozesses zu führen, und wird zur vierten Tagung – voraussichtlich im Herbst 2018 – einen Entwurf des Abkommens vorlegen.
Unterstützung findet der Prozess insbesondere von Seiten der sogenannten Gruppe der 77, der Entwicklungsländer und der BRICS-Staaten, darunter Brasilien, Indien, China und Südafrika, mit Ausnahme von Russland.

Zivilgesellschaftliche Treaty Alliance

In der Treaty Alliance (www.treatymovement.com) haben sich mehr als 1000 zivilgesellschaftliche Organisationen und Einzelpersonen zu einem internationalen Bündnis zusammengeschlossen, um den Prozess voranzubringen. Die 19 Organisationen der Treaty Alliance Deutschland (https://www.cora-netz.de/cora/treaty/) haben im September 2017 ein Positionspapier veröffentlicht in dem sie ihrerseits Vorschläge für Elemente eines zukünftigen Abkommens machen. Sie fordern, dass das Abkommen Staaten verpflichtet, die bei ihnen ansässigen Unternehmen gesetzlich zur Achtung der Menschenrechte zu verpflichten, auch in ihren Auslandsgeschäften, Tochterunternehmen und Lieferketten; Betroffenen effektiven Rechtsschutz gewährt, auch im Herkunftsstaat eines Unternehmens; regelt, wie Staaten in grenzüberschreitenden Fällen zusammenarbeiten, um Unternehmen zur Verantwortung zu ziehen; festlegt, dass die Pflichten aus dem UN-Menschenrechtsabkommen Vorrang vor den Verpflichtungen aus Handels- und Investitionsschutzabkommen haben; einen unabhängigen ExpertInnenausschuss vorsieht, der Staatenberichte zum Umsetzungsstand des Abkommens entgegennimmt und individuelle Beschwerden gegen Staaten prüft; und einen Prozess zur Schaffung eines internationalen Gerichtshofs für Menschenrechte anstößt, vor dem Betroffene bei Menschenrechtsverstößen gegen transnationale Unternehmen klagen können.

Bundesregierung setzt auf Selbstverpflichtung von Unternehmen

Die Deutsche Bundesregierung, wie auch alle EU-Mitgliedstaaten, die USA, Kanada, Australien, Japan und Norwegen stimmten im Juni 2014 noch gegen die Resolution zur Einsetzung der UN-Arbeitsgruppe. Bis zum jetzigen Zeitpunkt nehmen diese Länder eine skeptische bis feindliche Haltung gegenüber dem Prozess ein. Doch es zeigt sich Bewegung. Während die EU-Mitgliedsstaaten und die Schweiz bei allen Tagungen der UN-Arbeitsgruppe teilnahmen, war bei der dritten Tagung erstmals auch Australien anwesend. Im März 2017 hat Frankreich ein Gesetz verabschiedet, dass große Unternehmen dazu verpflichtet, einen Sorgfaltspflichtenplan zu veröffentlichen und umzusetzen mit dem sie ökologische und menschenrechtliche Risiken entlang der gesamten Wertschöpfungskette identifizieren und verhindern. Frankreich hat daher sein Interesse daran geäußert, dass auch andere Länder entsprechende Standards für ihre Unternehmen setzten.

In einem Kommentar Mitte März 2018 in Le Monde und the Financial Times machte Olivier de Schutter, ehemaliger UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung gemeinsam mit vier weiteren europäischen WissenschaftlerInnen und PolitikerInnen deutlich, warum ein verbindliches Abkommen im Interesse aller EU-Mitgliedstaaten wäre. Mit ihrer bislang ablehnenden Haltung würde die EU-Kommission nicht nur ihre Glaubwürdigkeit in anderen internationalen Prozessen verlieren, sondern dazu beitragen, dass weiterhin Unklarheit über die Anforderungen an Unternehmen mit Blick auf die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht und rechtliche Unsicherheit besteht. Die EU habe, im Vergleich zu anderen Regionen, bereits gute menschenrechtliche Standards etabliert. Um die eigenen Unternehmen im internationalen Wettbewerb nicht schlechter zu stellen, sollte die EU für ähnliche Standards auch außerhalb der EU werben. Im Angesicht einer zunehmend skeptischen Haltung gegenüber den Vorteilen wirtschaftlicher Globalisierung seitens der Bürger, sollte die EU nun unter Beweis stellen, dass sie eine Form der Globalisierung unterstützt, die nachhaltiger Entwicklung und nicht Wirtschaftsriesen dient.
In ihrem Regierungsprogramm für die Bundestagswahl 2017 hatte die SPD, wie auch die Grünen und Linken, sich noch für ein verbindliches Abkommen ausgesprochen. In dem Koalitionsvertrag einigten sich die SPD mit der CDU/CSU jedoch lediglich darauf sich für eine EU-weite Regelung einzusetzen, wenn die freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen, die im Na¬tio¬nalen Aktionsplan vorgesehen ist, nicht ausreicht. Die UN-Ebene wird darin nicht mehr erwähnt.

Während Investorenrechte in Investitionsschutzabkommen verbindlich festgeschrieben sind, ist die Einhaltung von Menschenrechten noch immer vom Wohlwollen der Unternehmen abhängig. Die UN-Leitprinzipien interpretieren zwar völkerrechtlich verbindliche Menschenrechtsnormen, doch zu ihrer Umsetzung sind die Staaten nicht verpflichtet. Das könnte ein neues Abkommen ändern. Der Treaty-Prozess bietet nun die Chance, auf den UN-Leitprinzipien aufzubauen und diese fortzuentwickeln. Als wirtschaftlich starke und einflussreiche Industrienation und Heimatland zahlreicher international tätiger Unternehmen trägt Deutschland eine besondere Verantwortung für die Entwicklung hin zu einem klima- und umweltschonenden, an Menschenrechten ausgerichteten globalen Wirtschaftssystem. Die Bundesregierung sollte sich daher konstruktiv an den Diskussionen der UN-Arbeitsgruppe beteiligen und sich für die Formulierung eines ambitioniertes Abkommen zu Wirtschaft und Menschenrechte einsetzten.

Karolin Seitz ist Programme Officer beim Global Policy Forum in Bonn und koordiniert die Treaty Alliance Deutschland.
www.treatymovement.com
www.cora-netz.de/cora/treaty